در سال‌های اخیر بانک مرکزی با توجه به مجموعه ابزارهای در اختیار خود، با محدودیت‌های جدی در تعدیل آثار پولی و تورمی سیاست‌های مداخله‌ای و تصمیمات مواجه و در کنترل رشد شاخص‌ها، حمایت از رشد اقتصادی و حفظ ارزش پول ملی با چالش‌های اساسی روبرو بوده، بنابراین در طرحی که مجلس آن را تدوین کرد و پس از رفت‌وآمدها بین مجلس و شورای نگهبان، در نهایت مجمع تشخیص مصلحت نظام آن را به تصویب رساند، افزایش استقلال و اختیارات بانک مرکزی مورد توجه قرار گرفت تا ابزارهای کنترلی و نظارتی سیاست‌گذار پولی برای اصلاح نظام بانکی و جلوگیری از سرریز مشکلات مالی دولت به سیاست‌های پولی کارآمدتر شود. نظام پولی و بانکی کشور قرار است از حدود ۶ ماه دیگر در سایه قانون جدید به فعالیت خود در فضایی متفاوت ادامه دهد و می‌توان امیدوار بود که با این وجود، فصل جدیدی از سیاست‌گذاری و اقدام در بانک مرکزی آغاز شود. در این رابطه با دکتر سعید باستانی، نماینده سابق مجلس و استاد دانشگاه به گفت‌وگو پرداختیم که در ادامه به آن اشاره شده است.
یکی از پیش‌بینی‌های قانون جدید بانک مرکزی، مسئله حکمرانی است. تقویت حکمرانی بانک مرکزی تا چه میزان به بهبود عملکرد بانک‌ها و کل نظام بانکی می‌انجامد؟
زمانی که چیزی به نام وجه نقد و پول در دنیا وجود نداشت، معاملات از طریق پایاپای و کالا به کالا انجام می‌شد و تا زمانی که کالاها موجود بود، مشکلی به وجود نمی‌آمد، مشکل زمانی شروع شد که در لحظه مبادله، کالایی وجود نداشت. همان زمان بود که بحث معتمد به میان کشیده شد و بعد از مدتی مردم رسیدهایی را بین خودشان تایید کردند که می‌توانست با امضای یک فرد معتمد، بگوید چنانچه کالایی را در فروردین‌ماه گرفته‌اید، می‌توانید مابه‌ازای آن را در خردادماه پس بدهید.
اما وقتی حجم تبادلات و تجارت افزایش پیدا کرد، دیگر چنین حرکت‌هایی کارایی نداشت و باید سازمان یا جایی که اطمینان آن به لحاظ اهلیت، اعتبار و عددی تایید شده بود، به وجود می‌آمد که این اتفاق روی داد. به این شکل که رسیدها تبدیل به کالای شبه پول، اعتبار و اوراق بهادار شد و در کنار آن سازمانی به نام بانک شکل گرفت تا تاییدکننده این مسیر تبادل کالا به کالا باشد. در نتیجه آن چه اتفاقی افتاد؟ وظیفه این نهاد تازه متولد شده قاعدتاً، تنظیم و اجرای سیاست‌های پولی و مالی شد، بنابراین افرادی که بنا داشتند تا از این نهاد یا موسسه بهره ببرند، نباید متضرر می‌شدند، زیرا همه آنها سهام‌داران این موسسه به حساب می‌آمدند. کم‌کم که دولت‌ها شکل گرفتند، متوجه شدند که با این پول می‌توانند بازی کنند. یعنی در صورت به وجودآمدن کمی تورم، کسری بودجه قابل‌جبران خواهد بود و... یعنی این پول به دست دولت‌ها افتاد و آنها هم شروع به استفاده کردند و به اندازه‌ای که این موسسه بیشتر تحت‌نظر آنان قرار گرفت و کمتر به سهام‌داران توجه می‌شد.
این نهادها همه باید در زیرمجموعه یک مجموعه بزرگ‌تر که سیاست‌های پولی و مالی را بنا می‌گذارد به نام بانک مرکزی قرار می‌گرفت و بانک مرکزی هم برای حفظ منافع سهام‌داران خود، بدون شک نیاز داشت تا مستقل از دولت عمل کند، زیرا زمانی که این استقلال وجود نداشت، با توجه به اینکه عمدتاً دستوری عمل می‌شد، کسری بودجه و ناترازی مالی دستگاه‌ها را هم باید متقبل می‌شدند که به معنای برداشت غیرمستقیم از جیب مردم بود. این توضیح مختصر از این جهت مطرح شد که در آن تاکید شود، شکی وجود ندارد که حکمرانی بانک مرکزی باید به سمت استقلال بانک پیش برود و این استقلال نیز به خاطر منافع سهام‌داران است. در کشورهایی که حجم اقتصاد دولتی‌شان خیلی بالاست و میزان مشارکت دولت در GDP در رتبه بالایی قرار دارد، به همان نسبت ناترازی و کسری‌هایی که پدیدار می‌شود، بیشتر به مسائل پولی سرریز شده و اینجاست که باید بانک مرکزی مانع شود تا عملکرد دولت منجر به کاهش ارزش پولی نشود.
به نظر شما قانون جدید بانک مرکزی می‌تواند به کنترل چالش‌های اقتصادی مثل تورم کمک می‌کند؟
طبیعتاً وقتی حکمرانی مناسبی برای بانک مرکزی در نظر گرفته شود، در این خصوص کمک‌کننده خواهد بود. اساساً وظیفه بانک مرکزی، ایجاد سیاست‌های پولی و مالی و حفظ ارزش دارایی‌ها است. اگر نتواند جلوی ناترازی مالی و کسری‌هایی که ناشی از عملکرد ناصحیح می‌شود را بگیرد، مشکلات به مسائل مالی سهام‌دار وارد خواهد شد. در صورتی‌که بانک مرکزی به صورت یک مانع در این مسیر باشد، دولت خودش را اصلاح خواهد کرد. کشوری مانند ایران حجم اقتصاد خیلی بالایی دارد که بخش اعظم آن هم دولتی است، در این مواقع سیاست‌های اصل ۴۴ و نحوه اجرای آن مفهوم پیدا می‌کند. دولت‌ها برای جبران کسری بودجه مجبور هستند، دست به کارهایی بزنند، ولی نباید از دارایی سهام‌دار کم شود. با حکمرانی درست و مستقل، قطعاً جلوی این کار گرفته خواهد شد.
بانک مرکزی، چند نوع حکمرانی می‌تواند ایجاد کند. بعضی‌ها معتقدند که رئیس‌کل بانک مرکزی باید خیلی مستقل باشد و خودش همه کارها از انتخاب معاون تا دخالت در بانک‌ها انجام دهد، این یک نوع استقلال حکمرانی به حساب می‌آید. مدل دیگر، وجود یک هیات‌مدیره مستقل و توانمند با حضور اقتصاددان مقیم و مستقر در بانک مرکزی است. رئیس‌کل باید به آن هیات‌مدیره پاسخگویی خیلی جدی داشته باشد، حتی رئیس‌کل باید پاسخگوی رفتار معاون خود در این هیات‌مدیره نیز باشد.
به هر صورت نرخ ارز، پشتیبانی پول، سیاست‌های پولی و مالی، همه اینها چیزهایی است که درون بانک مرکزی باید اتفاق بیفتد و دولت نباید خود را در این خصوص محق بداند و تلاش کند تا ناترازی مالی خود را با سیاست پولی و مالی رفع کند، این اشتباه است و باید برای آن مانعی به وجود آید.
افزایش استقلال و اقتدار بانک مرکزی، چقدر در حل چالش‌های شبکه بانکی و اصلاح نظام بانکی موثر خواهد بود؟
مقاومت‌ها درباره قانون اصلاح نظام بانکداری بسیار زیاد است، البته علت آن هم روشن است، وقتی که مجموعه بانک و موسسات مرتبط با روشی بر مبنای ناکارآمدی کار کنند، سخت می‌توان از آن عبور کرد. بانک‌ها در کارهای تجاری، معدنی، صنعتی و... ورود پیدا می‌کنند و سوار موج ناکارآمدی می‌شوند و واقعیت بانکداری خود را فراموش می‌کنند. جلوی این فراموش شدن جایی گرفته خواهد شد که بانک مرکزی مستقل بتواند آنها را مجدد به سرخط آورد و درست عمل کند. اگر بانکی توانایی انجام کار را ندارد، نباید ضرورتی به ادامه کار بانک وجود داشته باشد، سازوکارها باید درست طراحی شوند و برای آن هم نیاز است تا اشراف اطلاعاتی و نظارتی بالا رود. با اینها بانک مرکزی قادر خواهد بود که بُعد نظارتی و کار خودش را درست‌تر انجام دهد و سیاست‌های پولی و مالی‌اش بر اساس اطلاعات درست صورت بگیرد. وقتی که بانک مرکزی از آنچه که درون یک موسسه یا بانک اتفاق می‌افتد، اطلاعات کافی نداشته باشد، از کارآمدی‌اش کاسته خواهد شد.
افزایش میزان اختیارات رئیس‌کل بانک مرکزی به عنوان عالی‌ترین تصمیم‌گیرنده در ساختار بانک، چقدر به اتخاذ تصمیمات موثر و کاربردی در مواقع نیاز کمک خواهد کرد؟
اولا رئیس‌کل باید نحوه پاسخگویی‌اش در درون بانک مرکزی مشخص باشد، یعنی به جای اینکه اختیارات کلی به او داده شود، هیات‌مدیره صاحب این اختیارات باشد و هیات‌مدیره، رئیس‌کل را انتخاب کند. از سوی دیگر همان‌طور که اشاره شد، رئیس‌کل بانک مرکزی بایستی از اشراف اطلاعاتی و نظارتی برخوردار باشد تا با این اطلاعات برنامه‌ریزی درستی انجام دهد. نکته سوم هم این است که به لحاظ نظارتی رئیس‌کل باید یک‌سری اختیارات ویژه داشته باشد تا هر جا که لازم بود، تخطی یا تخلفی انجام شد به میدان آید و نگران لابی و رایزنی فلان مدیر بانک خصوصی یا دولتی هم نباشد. به طور خلاصه، سه بُعد اشراف اطلاعاتی، نظارت و قدرت نه گفتن به مسائل و مشکلات درون دولت که به بانک مرکزی فشار وارد می‌کند برای رئیس‌کل باید در نظر گرفته شود.
دستگاه‌های دیگر چقدر می‌توانند روی استقلال بانک مرکزی تاثیرگذار باشند؟ چگونه می‌توانند آن را تضعیف کنند و این دخالت‌ها، چه خسارت‌هایی برای اقتصاد ایران به دنبال خواهد داشت؟
تا زمانی که رئیس‌کل و مجموعه بانک مرکزی اختیارات لازم را نداشته باشند، دخالت‌ها وجود دارد. دولت اولین کاری که انجام می‌دهد، وام‌های تکلیفی است، وقتی وام تکلیفی به یک بانک مکلف می‌شود، دیگر بانک مرکزی توانایی نظارت بر آن بانک برای انجام کار را نخواهد داشت. یعنی بانک مرکزی که قرار است سیاست‌های پولی و مالی را رگولاتوری کند، تحت فشار قرار می‌گیرد که بعضاً هم قانونی است، اما بانک مرکزی نمی‌تواند کاری انجام دهد. یعنی در حوزه تقنین همچون قانون برنامه، قانون بودجه و ... تکلیف‌هایی از سوی دستگاه‌ها سراغ بانک‌ها، می‌آید که در عمل ناکارآمدی بانک مرکزی را افزایش می‌دهد.
به‌روزرسانی ارکان بانک مرکزی چقدر به افزایش کیفیت تصمیم‌گیری‌ها کمک می‌کند؟
معمولاً ساختار سازمانی بر مبنای هدف سازمان شکل می‌گیرد، بر فرض شما اگر APQC را به عنوان یک مرجع ساختار سازمانی در نظر بگیرید، وقتی می‌خواهید ساختار آن را تعریف کنید، ابتدا از هدف سخن خواهید گفت و اینکه چه کاری می‌خواهید درون آن سازمان انجام دهید؟ بر فرض وقتی مجله‌ای قرار است منتشر شود باید دارای مدیر، سردبیر و خبرنگار باشد. در واقع بر اساس هدف، یک ساختار برای آن چیده می‌شود. بر همین اساس، قبل از اینکه وارد بحث ساختار در بانک مرکزی شویم، باید ببینیم آیا بانک مرکزی قرار است هدف اصلی خودش را انجام دهد یا خیر. اگر چنین بنایی دارد که هدف اصلی خود را به عنوان یک نهاد مستقل برای حفظ دارایی و سرمایه سهام‌داران و سیاست‌های پولی و مالی کشور مورد توجه قرار دهد، بنابراین ساختار را باید متناسب با آن بچیند، بنابراین اینکه تغییر ساختار به چه چیزی می‌خواهد کمک کند، محل سوال است. آیا تصمیم دارد در همان راستایی که حرکت می‌کرده، پیش‌برود؟ بنابراین برای پاسخ به این سوال پیش‌زمینه‌ای لازم است.
بانک مرکزی قرار است به جایگاه اصلی خودش برگردد، تمام تلاش‌ها هم باید در همین زمینه صورت گیرد. قوانین باید به گونه‌ای باشد که بانک مرکزی مانع از سرایت ناکارآمدی‌های دولت به بخش مالی درون جامعه شود.
ایجاد برخی شوراهای جدید مانند شورای سیاست‌گذاری و یا شورای تنظیم‌گری و مقررات‌گذاری چقدر می‌تواند به بانک مرکزی در تدوین مقررات و قوانین مورد نیاز روز نظام بانکی کمک کند؟
بخش‌هایی ممکن است با ضعف همراه باشد که باید تقویت شود. مثلاً فرض کنیم شما می‌گویید روابط‌عمومی در حد اداره بوده، می‌خواهید آن را به مدیرکل تبدیل کنید تا عملکردش بیشتر به چشم آید، اما در صورتی‌که ضعف تشکیلاتی در آن وجود داشته باشد، باید ریشه، یعنی ناکارآمدی را برطرف کرد. با شورای سیاست‌گذاری ممکن است بعضی از مسائل برطرف شود، به شرط آنکه زیر بار خواسته‌های ناروا نرود که در غیر اینصورت فرقی با قبل نخواهد داشت. مهم عزم جدی برای استقلال و اقتدار بانک مرکزی است که وقتی این عزم وجود داشته باشد، مشکلات بعدی یک به یک برطرف خواهد شد.
تقویت نظارت بانک مرکزی یک جنبه از قانون جدید بانک مرکزی است که در آن پیش‌بینی‌شده است. چالش‌های موجود تاکنون در بحث نظارت چه بوده و حذف محدودیت‌های نظارتی چه نتایجی را به همراه خواهد داشت؟
هر جایی که بانک مرکزی نتوانسته کاری را انجام دهد و به لحاظ نظارتی درست عمل‌نکرده، اشکال اصلی آن به نحوه شکل‌گیری بر می‌گردد. به طور نمونه می‌توان بنا نهادن موسساتی که مجوز آنها از نهادهای دیگری غیر از بانک مرکزی صادر شد و برای پول مردم مشکل به وجود آورد را مورد توجه قرارداد که نظارتی هم بر کار آنها، نه از سوی بانک مرکزی و نه نهاد به وجود آوردنده صورت نمی‌گرفت. اینجا محل اشکال است، هرگونه نهاد پولی و مالی در کشور ایجاد شود، باید تحت نظارت باشد، وگرنه مشکل و معضل بزرگی ایجاد خواهد شد. علاوه بر این، موضوع بانک‌ها در صورتی که اضافه برداشتی دارند یا بیشتر از سقف مجاز نزد بانک مرکزی پولی پرداخت کرده باشند، به نظارت ضعیف بانک مرکزی ارتباط پیدا می‌کند و چنانچه بانک‌ها کفایت سرمایه‌شان از یک عددی پایین‌تر بیاید، باز هم بانک مرکزی درست عمل نکرده است. به طور کلی فشار بر بانک مرکزی خیلی زیاد است و وجود عزمی در کشور برای برداشتن این فشار از روی بانک مرکزی، بخش مهمی از کار به حساب می‌آید.
نظر شما